Publikacje
Uwagi SFR do projektu Kodeksu Budowlano- Urbanistycznego
Zapraszamy do zapoznania się z uwagami członków SFR dotyczącymi projektu Kodeksu Budowlano- Urbanistycznego:
Lublin, dnia 14.11.2013
Do Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego ul. Wspólna 2/4 00-926 Warszawa
Szanowni Państwo,
Doceniając chęć poprawy stanu prawnego całego procesu inwestycyjnego składającego się z trzech nierozerwalnych elementów jakimi są planowanie, projektowanie i realizacja (budowa), nie można oprzeć się wrażeniu, że to ostatni element zdominował treści „Tez Kodeksu Urbanistyczno – Budowlanego”. To sprawiło, że regulacje, po których można oczekiwać nadania aktywności budowlanej sensu użytkowego, z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego, są w istocie podporządkowane potrzebom branży budowlanej. Podobna zależność odnosi się do zapisów dla inwestowania na obszarach zdegradowanych, wymagających np. rewitalizacji. Trudno też w Tezach Kodeksu znaleźć zasady kształtowania przestrzeni wynikające z Karty Lipskiej, Deklaracji z Toledo, Polskiej Polityki Architektonicznej czy Karty Przestrzeni Publicznej.
W opiniowanych „Tezach...” brakuje odniesienia do przyczyn chaosu inwestycyjnego, a wręcz ich struktura utrwala procesy niezgodne z wymogami zrównoważonego rozwoju. I tak:
1. ograniczenie tematyki planowania przestrzennego do aktów prawa miejscowego gminy redukuje spójność i wzajemne zależności działań planistycznych w różnych skalach, uzasadnionych obiektywnymi relacjami ekologicznymi (np. zlewnie rzek, obszary chronione) lub gospodarczymi i funkcjonalnymi (w tym: obszary funkcjonalne). Tezy uwzględniają jedynie te aspekty planowania, które mają bezpośredni wpływ na działalność budowlaną, pogłębiając w ten sposób dezintegrację systemu planowania przestrzennego i gospodarczego.
2. tezy dotyczące zakazu zabudowy lub jej wyraźnego ograniczenia nie uwzględniają propozycji regulacji prawnych związanych z ochroną krajobrazu (projekt Prezydenta RP) i ekologią (ochrona terenów zalewowych), co grozi kontynuacją praktyk dewastacji krajobrazu i redukcją bezpieczeństwa publicznego oraz patologicznej praktyki „wybiórczego” stosowania zapisów prawa
3. nie wykorzystano sytuacji legislacyjnej dla uwzględnienia w Tezach ratyfikowanych przez Polskę konwencji UNESCO (dotyczących m.in. ochrony krajobrazu kulturowego i kontekstu przestrzennego zabytków)
4. nie zawarto w Tezach satysfakcjonującej definicji „ładu przestrzennego”, co grozi utrzymaniem niedookreślonego prawnie znaczenia tego terminu i sprawia, ze jego stosowanie jest skutecznie kwestionowane w orzecznictwie sądowym
5. nawiązując do powyższej uwagi: niesłusznie została pominięta kwestia urządzeń reklamowych. Reklamy obecne w polskiej przestrzeni silnie w nią ingerują zawłaszczając ją dla funkcji komercyjnych i wprowadzając niepotrzebny chaos, a tym samym redukując walory krajobrazowe zarówno miast, jak i terenów pozamiejskich.
Poniżej przedstawiam uwagi Stowarzyszenia „Forum Rewitalizacji” do rozdziału 1 Działu VIII Tez Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego - pt. Szczególne zasady inwestowania na obszarach zdegradowanych.
Uwagi ogólne:
A. Rewitalizacja powinna być częścią regulacji prawnych związanych z polityką miejską, gdyż w istocie odnosi się głównie do sytuacji społeczno-gospodarczej i prawnej, a stan techniczny zabudowy jest najczęściej pochodną zaniechań albo niedostatku działań w tych dwóch zakresach. Jej regulowanie w oparciu o Prawo Budowlane jest równoznaczne z marginalizowaniem aspektów ekonomicznych i społecznych, z jednoczesnym koncentrowaniem się na poprawie stanu fizycznego zabudowy – co dla dzielnic zdegradowanych jest ważne, ale sprowadza taka interwencję do „leczenia objawowego”.
B. Należy przypomnieć, że rewitalizacja jest złożonym przedsięwzięciem, zazwyczaj przekształcającym strukturę społeczno-przestrzenną i wykraczającym daleko poza zagadnienia urbanistyczno-budowlane, rozumiane w omawianych Tezach jako planowanie i przeprowadzenie robót budowlanych (‘inwestycji”), nawet gdy dotyczy interwencji o znacznym zakresie (powierzchniowo czy finansowo). Utrzymujący się stan deficytu jakościowego zabudowy (tzw. luki remontowej) w miastach wymaga ułatwienia dla kompleksowych operacji modernizacyjnych czy remontowych, co jednak nie uzasadnia traktowania programowanej rewitalizacji i przedsięwzięć modernizacji (transformacji przestrzennej) jako tożsame, tj. polegające na tym samym.
C. W miarę narastania zmian w obszarach rewitalizacji, coraz bardziej istotne staje się regulowanie relacji społeczno-gospodarczych, które ulegają niekorzystnym tendencjom, po części wskutek interwencji finansowanej ze środków publicznych (wzrost czynszów, gentryfikacja, spekulacja gruntami, odpływ podmiotów gospodarczych aktywnych w sektorach usług podstawowych itp.), a zagadnienia te nie są przecież elementem procesu budowlanego, przez co „nie mieszczą się” w problematyce ujętej w Tezach.
D. Brak regulacji prawnych dla programowanej rewitalizacji nastręcza trudności w prowadzeniu tego rodzaju wielopodmiotowych przedsięwzięć przede wszystkim ze względu na brak rozwiązań prawnych stymulujących i mobilizujących do rewitalizacji, również poprzez zachęty o charakterze finansowym – co z natury rzeczy wykracza poza sferę regulacji prawnych przewidzianych dla prac komisji kodyfikacyjnej prawa budowlanego, stąd nasze oczekiwanie by regulowanie (i organizacyjno-prawne stymulowanie programowanej rewitalizacji, w tym z użyciem środków UE) stało się przedmiotem rozwiązań legislacyjnych związanych z wdrażaniem Krajowej Polityki Miejskiej.
E. Docenić należy jednak zwrócenie uwagi na konieczność regulacji gospodarowania przestrzenią i działań budowlanych na obszarach rewitalizacji, w tym związanych z remontami, modernizacją i adaptacją wszelkiej istniejącej zabudowy, ale nie należy ograniczać zagadnień modernizacji i transformacji wyłącznie do obszarów rewitalizowanych. Kodeks Budowlany powinien zawierać rozdział ustanawiający tok postępowania w takich przypadkach inaczej, niż w trybie dla nowo stawianych obiektów, wyraźnie preferując przy tym przedsięwzięcia na terenach już zainwestowanych, w tym działania polegające na uzupełnianiu zabudowy i zwiększaniu intensywności wykorzystania istniejącej infrastruktury technicznej (zwiększanie efektywności wydatków publicznych). Należy dążyć do sytuacji, w której podjęcie takich prac będzie obarczone możliwie najmniejszym stopniem komplikacji formalności przygotowania inwestycji, wymagającej z reguły indywidualnego projektowania. Ubocznym skutkiem takiej regulacji może stać się zaniechanie praktyk doprowadzania kamienic (także zabytkowych) do ruiny w nadziei na wymianę zabudowy. Proponowane tu odejście od
jednakowego dla wszystkich inwestycji standardu proceduralnego zasługuje na szersze wprowadzenie także przy innych niż budownictwo jednorodzinne typach inwestycji. Byłoby to znacznie potrzebniejsze uproszczenie procedur niż reklamowana szeroko w mediach rezygnacja z pozwolenia na budowę. Egzekwowanie jakości rozwiązań projektowych (konstrukcyjnych) i wykonawczych powinno odbywać się w oparciu o reaktywację odpowiedzialności zawodowej, a nie na mnożeniu wymogów przedstawiania nie weryfikowanych na ogół ekspertyz i opracowań.
F. W nawiązaniu do powyższego, brakuje w tezach zapisu o możliwości uzasadnionego ekonomicznie optymalizowania wymogów technicznych dla przebudowy i adaptacji obiektów już istniejących. Stanowi to o zwiększaniu kosztów renowacji, a w przypadku obiektów zabytkowych, często grozi utratą ich substancji historycznej i tak częstą w Polsce falsyfikacją zabytku.
Traktując Tezy zawarte w rozdziale VIII, jako zarys ewentualnej regulacji prawnej dotyczącej rewitalizacji zgłaszamy do nich następujące uwagi szczegółowe:
Ad 624. Zastanawiające, dlaczego dosłownie każdy, kto się wypowiada nt. regulowania procesu rewitalizacji musi stworzyć kolejną nową i opisową definicję tego procesu, równocześnie unikając jak ognia zdefiniowania rewitalizacji-metody [co wymaga wskazania celu (tj. planowanego rezultatu, któremu służą projektowane przepisy)]; definicji procesu mamy już chyba wystarczająco dużo, by którąś z nich wybrać; proces ze swojej istoty nie nadaje się do ujęcia w ramy przepisów, ale metoda owszem; rozróżnienie pojęć „inwestycyjny” i „planistyczny” nie oddaje logiki procesu zmiany obszarowej poprzez inwestowanie, który składa się z różnych faz, w tym także z fazy planowania.
Ad 625. Błędnie zarysowany jest cel rewitalizacji, gdyż zawiera zbyt wąskie ujęcie, uwstecznia dorobek praktyki, polskiej i zagranicznej oraz pomija zjawiska gospodarcze i społeczne, które profilują potrzeby oddziaływania na zmiany w strukturze społeczno-przestrzennej miast, także tych ulegających depopulacji, co wymagać będzie interwencji rewitalizującej obszary jeszcze nie dotknięte degradacją substancji; prócz tego, zapis 627 rozmija się z definicją, podaną w 626;
Ad 626. Wprowadzone pojęcie „polityka rewitalizacyjna” wydaje się zbędne;
Ad 627. Trafne, jeśli zamiast „polityki rewitalizacyjnej” wprowadzić zapis odnoszący się do rewitalizacji, jako zadania własnego gminy; drugie zdanie tej tezy wydaje się zbędne gdyż wynika z nieistniejących przepisów;
Ad 628. Trafne, ale przydałaby się wyraźne odniesienie do ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy obecnym sposobie interpretowania przepisów może się trafić prawnik który wywiedzie, że jest to cel publiczny, ale wyłącznie w rozumieniu tej ustawy (czyli projektowanego Kodeksu);
Ad 629. Zawarte w tej tezie definicje obszarów transformacji i modernizacji potwierdzają zawężenie rewitalizacji do kwestii przestrzennych, a jednocześnie nie tworzą metody delimitacji obszarów rewitalizacji; w tej formie zapis jest zbędny.
Ad 630. Zbędny zapis w proponowanym kształcie; diagnoza i ukierunkowanie zmian w gminie, w tym wskutek stwierdzonego zjawiska degradacji części środowiska miasta (gminy) przebiegać powinien na płaszczyźnie planowania strategicznego, zatem w strategii rozwoju miasta (gminy); studium służy do sformułowania polityki przestrzennej i kierunków zmian zagospodarowania przestrzennego, co razem stanowi jeden z kontekstów i celów rewitalizacji; proponowane zapisy są wyrazem przekonania, że plan rewitalizacji ma być jedynie instrumentem polityki przestrzennej, instrumentem „planowania przestrzennego”, a takie podejście uważamy za wsteczne, błędne i szkodliwe;
Ad 631. Ujęcie zagadnień przestrzennych, warunkujących osiągnięcie celów rewitalizacji, w Studium jest konieczne, ale zakres proponowanych w punktach ustaleń dyskusyjny, zbyt szeroki i krępujący; skutkiem takiego zapisu byłaby konieczność częstych aktualizacji studium i znaczne rozszerzenie jego zawartości o treści właściwe dla programu rewitalizacji, w tym o treści niemożliwe do ustalenia w drodze procedur planowania przestrzennego.
Ad 632. W dotychczasowej praktyce przyjęło się stosowanie „programu rewitalizacji” i nie ma powodu, by zmieniać tego na „plan”; program również może być przepisem miejscowym;
Ad 633. Obowiązek przyjęcia planu (może jednak programu) jest jak najbardziej właściwy, natomiast określanie jego terminu w Studium jest niepotrzebne i niewykonalne. Ponadto teza 633 nie ma odzwierciedlenia w zapisach Rozdziału 2, Działu III Planowe gospodarowanie przestrzenią.
Ad 634. Treść tego zapisu świadczy o niezrozumieniu rewitalizacji, jako procesu i jako metody; wskazuje, że rewitalizacja to dla autorów Tez to wyłącznie przebudowa lub modernizacja; to wprawdzie uzasadnia wprowadzenie tego rozdziału do Kodeksu, ale nic ponad to; urbanistyka nie jest procesem budowlanym, ani narzędziem „władzy”, ale sztuką osiągania konsensusu wielu podmiotów na stosunkowo małej przestrzeni.
Ad 635. Treść tej tezy jest stosowna raczej do podręcznika.
Ad 636. Wydaje się, że słownik umieszczony w założeniach nie definiuje „działalności inwestycyjnej”, co czyni z tego zapisu materiał dla Trybunału Konstytucyjnego;
Ad 637. Zapis o powołaniu operatora jest dobry.
Ad 638-642. Zapisy te są zbędne, gdyż wynikają z prawa ogólnego lub powinny wynikać z przyjęcia „planu” (programu) rewitalizacji jako prawa miejscowego.
Ad 652. Ten zapis niweczy to, co sensowne we wcześniejszych propozycjach (plan rewitalizacji jako przepis prawa miejscowego itd.)
Ad 658. Opłata rewitalizacyjna? Kto i jak nalicza, za co i wobec kogo? To kolejny zapis/teza projektu Kodeksu, która pokazuje, że skompilowano propozycje wybrane z dotąd opracowanych projektów ustaw ‘rewitalizacyjnych”, kierując się intuicyjną oceną, co potwierdza wrażenie o „przedustawnym” założeniu, że rewitalizacja to proces budowlany (rewitalizacja=koparka, np. 641) i nie zrodzi żadnych skutków po stronie Skarbu Państwa
Ad 661. Dobre, nawet bardzo, ale jako zachęcanie miast do kreatywnej księgowości. Jeśli transfery z Funduszu Rewitalizacji nie wchodzą do bilansu – nie obciążają budżetu miasta, to im więcej wydatków zaksięgujemy po stronie „rewitalizacji” finansowanej via FR tym lepiej dla tego bilansu, czyż nie? A po nas choćby potop…..
Zrozumiałe jest, że zapisy prawa są na ogół odzwierciedleniem stanu świadomości tworzącego je społeczeństwa. Wydaje się jednak, że w przypadku omawianych Tez, odnoszą się one raczej do stanu świadomości dość wąskiej grupy społecznej, a w dodatku zainteresowanej nie jakością przestrzeni, czy rewitalizacją, ale niemal wyłącznie procesami budowlanymi (z pominięciem ich rezultatów i oddziaływania). Nie uwzględniono postulatów zgłaszanych przez coraz aktywniejsze środowiska organizacji pozarządowych, z których wiele motywowanych jest niezadowoleniem społecznym ze stanu przestrzeni zurbanizowanej i procesów inwestycyjnych naruszających prawa zwyczajowo nabyte przez dotychczasowych użytkowników zmienianych przestrzeni. Kodeks Budowlany byłby znacznie skuteczniejszym narzędziem prawnym, gdyby zakreślał ramy działalności budowlanej, wpisując ją w kontekst już istniejących regulacji, uzasadniających jej podejmowanie, lub
określających jej cele i warunki brzegowe (jak np. ekologia, planowanie przestrzenne, dziedzictwo kulturowe, polityka gospodarcza i społeczna).
Nie byłoby dobrze, gdyby Kodeks Budowlany stał się lex specialis branży budowlanej, zwalniającym ją z respektowania innych przepisów prawa (w tym także Aquis Communotaire Unii Europejskiej – m.in. wspomnianych wyżej karty Lipskiej i Deklaracji z Toledo). Przy rosnącej skali aktywności budowlanej grozi to wzrostem kosztów cywilizacyjnych związanych z likwidacją negatywnych skutków trwałych zmian w przestrzeni, a więc i zmarnowaniem znaczącej części efektów z trudem realizowanego awansu cywilizacyjnego Polski.
Z poważaniem,
Ewa Kipta
Prezes Stowarzyszenia
Forum Rewitalizacji